如何正確定性“小金庫”

基本案情
    2011年8月，某市紀(jì)委在一次財經(jīng)紀(jì)律檢查中查實：該市A鎮(zhèn)財政所將鎮(zhèn)政府2010年出租公有門面房收入48萬元，記入鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費賬的“應(yīng)付款”科目中，并等額列支鎮(zhèn)政府2010年公務(wù)消費48萬元。該市B鎮(zhèn)財政所，將鎮(zhèn)土管部門收取的農(nóng)民違規(guī)建房清理費116萬元，未列入財政所賬內(nèi)核算，由鎮(zhèn)長指示財政所單獨設(shè)賬核算，用于發(fā)放鎮(zhèn)政府干部加班補貼。截止到案發(fā)，已經(jīng)發(fā)放100萬元，結(jié)余16萬元，未發(fā)現(xiàn)該資金被貪污、挪用、私分等情況。
    評析意見
    筆者認(rèn)為A、B鎮(zhèn)財政所的行為均不可定性為“小金庫”。
    “在往來科目中列收列支”等類似性質(zhì)的問題能否定性為“小金庫”？中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部、審計署四部門印發(fā)的《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》將“小金庫”原則規(guī)定為：“違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。”據(jù)此，只要是在國家規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，就不能認(rèn)定為“小金庫”，只能按違反財政、財務(wù)、會計法律、法規(guī)、制度進(jìn)行處理、處罰。也就是說，認(rèn)定是否屬于“小金庫”，關(guān)鍵要看是否違反規(guī)定，資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。從現(xiàn)實情況看，許多財政違規(guī)行為，其性質(zhì)類似于“小金庫”。如在往來科目中列收列支；超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎金、津貼；公款旅游；請客、送禮等。但只要在國家規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，就不能認(rèn)定為“小金庫”。因此， A鎮(zhèn)財政所的行為不能認(rèn)定為“小金庫”，只能按違反財政、財務(wù)、會計法律、法規(guī)、制度定性處理、處罰。
    那B鎮(zhèn)財政所的上述行為顯然不在國家規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，為什么不能認(rèn)定為“小金庫”呢？這就要看行為是違反黨政紀(jì)律還是違反法律規(guī)定，根據(jù)有關(guān)行為應(yīng)承擔(dān)的不同責(zé)任，把“小金庫”和“私存私放財政資金或者其他公款”區(qū)別開來。如果行為人行為符合《財政違法行為處罰處分條例》，有應(yīng)列入而未列入法定賬簿的資金及其形成的資產(chǎn)行為，尚未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第十七條，定性為“私存私放財政資金或者其他公款”，而不應(yīng)定性為“小金庫”。
    “私存私放財政資金或者其他公款”違法行為有三個構(gòu)成要件：第一，該行為破壞了國家財務(wù)管理秩序，行為具有違法性；第二，私存私放的是財政資金或其他公款，侵犯對象具有特定性；第三，私存私放是在違反財務(wù)管理規(guī)定前提下的私存私放，危害公共利益，行為具有私自性。正確判斷是否是私存私放，標(biāo)準(zhǔn)就是看財政資金或其他公款是否在單位依法設(shè)置的會計賬簿中加以反映。只要沒有把財政資金或其他公款納入單位依法設(shè)置的會計賬簿，即使該單位所有人員都知道此事，該行為也屬私存私放，應(yīng)根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第十七條的規(guī)定，由財政部門責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對單位和直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款。屬于國家公務(wù)員的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)給予處分。
    筆者認(rèn)為，B鎮(zhèn)財政所的行為雖尚未構(gòu)成犯罪，但嚴(yán)重違反了法律規(guī)定，有應(yīng)列入而未列入法定賬簿的資金及其形成的資產(chǎn)行為，應(yīng)定性為“私存私放財政資金或者其他公款”,并依法追究有關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任，而不可定性為“小金庫”，僅追究黨政紀(jì)律責(zé)任。
    綜上所述，對于違反規(guī)定、將應(yīng)列入而未列入法定賬簿的資金及其形成的資產(chǎn)的行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處時，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確認(rèn)定有關(guān)行為性質(zhì)及其應(yīng)承擔(dān)的不同責(zé)任。凡是行為人違反黨政紀(jì)律規(guī)定，有應(yīng)列入而未列入法定賬簿的資金及其形成的資產(chǎn)行為的，如果情節(jié)輕微，后果不嚴(yán)重，或者能認(rèn)真及時糾正的，應(yīng)當(dāng)定性為“小金庫”。對設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任的人員，依照中央紀(jì)委《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀(jì)行為適用<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>若干問題的解釋》和監(jiān)察部《設(shè)立“小金庫” 和使用“小金庫” 款項違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》追究黨政紀(jì)律責(zé)任。